卢树鑫 | 清中期虚衔土司改授土官的过程及实质
作者简介：
卢树鑫：中国社会科学院近代史研究所副研究员。
摘要：从行政成本、文化隔膜及维护边疆民族地区稳定等因素考量，明王朝在推进改土归流进程中，曾将原土司辖区改设流官州县并编设里甲，同时原土司职衔由武职改授为文职，令其在原地继续世袭。这些仍能世袭但失去了旧有土地、人民的土司，即为虚衔土司。清中期虚衔土司袭职改革是清政府持续推进对边疆民族地区治理的内容之一，其改革内容并不是职衔改授，而是裁汰职衔、按品秩改授土官、追销印信及换给号纸，从制度规范上进一步对虚衔土司加以限制，以抽离其对基层社会的控制。虚衔土司改授土官后，仍在边疆民族地区扮演着重要角色，呈现了王朝国家边疆治理的复杂情形。
关键词：清代；土司；里甲；边疆治理
一、引言
从整体发展历程看，元明清中央政府在西南边疆民族地区实行的土司制度，随着清雍正朝改土归流的推进，发生了一系列根本性的变化。有论者认为，这一系列根本性变化的重要标志之一，是出现了不理村寨、按照原职衔品级授予所谓几品“土官”的虚衔土司。虚衔土司的存在，意味着过往土司“世有其土，世掌其民”的内涵已发生了改变。这些变化是中央政府加强对西南边疆民族地区直接统治所自然衍生而又不断强化的结果。
受此启发，笔者进一步认识到有关清代虚衔土司的研究存在三个方面的内容需要深化。第一，虚衔土司的出现应追溯到土司改授职衔的时间发生点，而不将其归结为雍正朝亦或者是清代土司职衔才有的变化。如李世愉先生认为明代的文职土司职衔均为实授，清代才出现了只挂虚衔的土司。但他同时也指出，明代改流中曾将武职土司改为文职。结合具体史实来看，这些改授文职的土司，即是虚衔土司。第二，应客观地认识明代以来虚衔土司的历史地位。例如，有论者认为，这些没有管理村寨的土官，清政府直到乾隆朝后期改授职衔才正式承认其行政地位。并且，清政府改授职衔和品秩的做法既不完整，效果也不佳。事实上，虚衔土司是伴随着明代以来改土归流而设立的，绝大部分的虚衔土司是存在于改流新设的州县中。明清王朝始终承认这些虚衔土司的合法身份。乾隆朝后期的土司袭职改革，并不是职衔改授，而是裁汰职衔、按品秩改授土官、追销印信及换给号纸。这是清王朝对这些名实不符的虚衔土司加强管控的体现。第三，相关研究应有意识地梳理并分析虚衔土司的实质，意即要进一步关注这些不理村寨土司在地方社会权力格局中的地位与身份演变。诚如论者所言，虚衔土司相当一部分曾经管理村寨、掌理地方，此后才逐渐不承担地方管理之责。但是，研究都应当意识到被改授的土司及其附庸不会主动退出地方社会权力结构的历史舞台。因此，窃以为对虚衔土司与流官以及民人的互动展开分析，将有助于加深我们对于中央政府在西南边疆民族地区国家治理推进的认识。
基于此，本文将综合运用档案、方志等文献材料，既系统梳理明代以来土司职衔改授的背景，亦深入分析土司、流官、民人的多元互动过程。在此基础上，本文试图揭示并呈现，不复“世有其土，世掌其民”的土司，在区域开发与历史演进中希图形塑新的势力范围，由此重构了新的地方社会秩序。
二、明代虚衔土司出现的背景及其实质
明代虚衔土司的设立，是伴随着中央政府对土司地区改土归流而发生的。明王朝在推进对边疆民族地区的治理过程中，陆续将出现仇杀、争袭、绝嗣、叛逆、获罪等情况的土司及其管辖区域进行改土归流。需要注意的是，将原土司地区改土归流并无意味着原土司被废除及停袭。具体而言，明王朝是将原土司辖区改设流官州县并编设里甲，同时原土司职衔由武职改授为文职，令其在原地继续世袭。这些失去了旧有土地、人民的土司，虽然仍在原辖区继续世袭，但在时人的认识里已将其归为虚衔土司，以区别那些仍拥有土地、人民的土司。
从文献呈现情况来看，明代改流时将武职土司改授文职的做法在贵州和四川先后实施，并在平定播州土司之乱的善后处理中推广。例如，永乐十一年（1413），明王朝废除贵州东部一带的两个大土司思州宣慰司、思南宣慰司，建立贵州省。一般情况下，省城附近都会置府设县，但贵州建省156年后才设贵阳府，又过22年才设新贵县。贵阳府、新贵县的设立主要对付两个势力弱小的小土司，即贵竹长官司和平伐长官司。这一过程颇为曲折，前后历80余年才告完成。万历十九年（1591），经朝廷批准，贵竹司更名为贵竹乡，编户四里，平伐司更名平伐乡，编户四里，并在此基础上成立新贵县。而原贵竹司正长官宋显印改授为土县丞，副长官宁国梁改授为土主簿。类似的情形，也先后在贵州镇远和四川龙安等地出现。平定播州宣慰司杨应龙之乱后，平播主帅李化龙、都御史郭子章等筹划善后事宜，在讨论是否将播州宣慰司辖下各武职土司改流时，二人则建议仿照镇远、龙安、新贵等地改流时的办法，将各武职土司俱改为文衔。随后，明廷将播州宣慰司辖地分置二府，其中遵义军民府隶四川，平越军民府隶贵州。播州宣慰司原领草塘安抚司被改为瓮安县草塘土县丞，其辖地改设瓮安县；播州宣慰司原领余庆、白泥二长官司被改为余庆县土县丞，其辖地改设余庆县等等。
明王朝在改土归流时，通过将武职土司改授职衔并允许其继续世袭，但将其辖地改流设县并编设里甲，是基于对在边疆民族地区实施治理的行政成本、文化隔膜以及维护区域社会秩序等因素综合考量做出的决定。这说明，明王朝的改土归流迫于形势推进并不彻底。
明代以来，改土归流时被改授职衔、其地改设流官州县的土司，因失去旧有土地、人民，至迟在清初被时人归为虚衔土司。如康熙四十六年（1707），时任贵州巡抚陈诜奏报称，贵州全省共有土官115员，其中有虚衔而无土地人民者有15员，包括了贵阳府属修文县的底寨正、副土官，以及其他土同知、土推官、土通判、土县丞、土主簿、土巡检等。这也说明，虚衔土司并非雍正朝大规模推进改土归流后才陆续设立的。
虚衔土司的存在，在一定程度上助力了流官政府在边疆民族地区治理的推进，但随着历史的演进，其仍不免出现与流官州县相争，严重影响地方社会秩序稳定的弊端。乾隆四十八年（1783），云南巡抚刘秉恬结合在贵州办理京控案的调查，指出贵州土司存在名实不符的情形。其所谓名实不符，具体指黔省有一种并未管理地方村寨土司。这群土司的职责是负责催征钱粮、勾摄公事，与内地州县的乡约、头人身份相类似。在刘秉恬看来，给予这群人世袭土职，如通判、县丞、主簿等，使得他们俨然如流官，并不妥当。因此，他认为应将这些向来没有管辖地方村寨的土司，通过裁汰职衔，仅给品秩，追销印信并且只换给号纸的做法，来与有管理地方的土司进行区别。进而，刘秉恬指出有设置土司其他边疆省份的，可能也有存在虚衔土司的情形，奏请乾隆皇帝敕令部臣通行有土司的省份统一进行办理。随后他进一步查明云南省存在没有管理地方村寨土司的具体情况，题请逐一进行更改。笔者曾撰文梳理了刘秉恬请求变更土司袭职旧制的过程，在此简要作如上介绍，不再赘述。
至此，清政府在乾隆五十年（1785）通过了将未管理村寨的虚衔土司按照品级改授土官的制度规定。以下，笔者将通过梳理这起令刘秉恬大受触动的贵州土司京控案的具体情形，使读者明晰乾隆五十年土司制度改革的缘起及其运作的逻辑。
三、贵州土县丞京控案始末及虚衔土司改授土官的实施
刘秉恬查办的贵州土司京控案所涉土司，便是明万历年间平播州土司之乱后改授的瓮安县草塘司土县丞。乾隆《贵州通志》记载称，洪武十七年（1384），明廷设立了草塘安抚司和瓮水长官司，隶属于播州；平播州之乱后，明廷以上述二土司地方改设瓮安县，同时将二土司改授为土县丞，分别为草塘司土县丞、瓮水司土县丞。
乾隆四十八年（1783）七月，瓮水县草塘司土县丞京控案的主体内容是土县丞宋遵仁进京在都察院呈控土司家私庄田土被瓮安县划入官庄，诉求给还田土，并控告瓮安县知县董梁苛派、私征等事。经都察院奏报，乾隆皇帝认为各情节如果真是地方流官办理不善，并有苛派、私征等弊端，自应彻底查究；倘若是土官挟嫌诬控、泄忿，则更应该严行惩治。此外，考虑到该案宋遵仁所控均是贵州官员，乾隆皇帝认为查审未便仍按都察院的建议交由贵州巡抚李本办理，而是谕令云南巡抚刘秉恬前赴贵州秉公查审。同时，谕令将宋遵仁交由刑部解往贵州，以凭质审。八月十六日，刘秉恬奏报初步的办理情形，称其接旨后从云南选调知府陈孝升、同知书图等二人并佐杂三人带往贵州协助查办，分派各员至所控都挖山履勘、访查，并调集涉案各项案册逐一查核、提调有关人员审问，彰显了认真、重视的查案态度。乾隆皇帝览奏后，于九月初七日颁布上谕，令由四百里传谕刘秉恬务必秉公办理该案：“土官遇有田土事件控告到官，该地方官自应剖断公平，以服其心。至苛派、私征等事，在内地各州县尚应严查、究办，况流官之与土官，平日是其管束，若任意勒派、征收，甚至激变、滋生事端，尤非寻常内地扰累所属者可比。董梁系包衣旗员，更不应若此。著传谕刘秉恬即将宋遵仁所控各情节提集有名犯证，秉公研讯。如该县苛派、私征等款属实，即行从重定拟具奏。”
九月二十三日，刘秉恬专折奏报遵旨秉公办理该案，并首先奏明草塘司土县丞宋遵仁是无管辖地方村寨、无恒产资生的虚衔土司，明确了其与“世有其土，世有其民”土司的不同，并重点汇报了乾隆皇帝关切的边省州县治理中应维持流官与土官和衷共济、维护边疆社会秩序稳定的内容。此外，刘秉恬在该折中进一步汇报宋遵仁所控争田土并非伊家祖遗产业，其构讼乃垂涎争讦；至所控知县董梁苛派、私征等项，经秉公研讯，证实为子虚乌有，乃是宋遵仁挟嫌妄控。
同日，刘秉恬另折奏明查审该起京控案的来龙去脉以及审拟的结论。这些内容也呈现了改土归流后地方州县在西南边疆民族地区推进治理的历史过程。
首先，自明万历二十八年裁土归流并设立瓮安县后，原草塘司、瓮水司二土司的土地归入县辖，编户六里，分别为附郭（附里）、草塘（草里）、荆竹（荆里）、瓮水（瓮里）、干溪（干里）、牛场（牛里）。据刘秉恬的审查，改授土县丞后，草塘司宋氏仅领有号纸并无印信，虽失去土地人民，但仍协助流官对都挖山当地的苗民进行约束，在当地仍有一定的威权，并与流官保持着较为融洽的关系。
草塘司土县丞与流官保持着较为融洽关系的体现，是康熙五十五年（1716）瓮安县发给草塘司对于都挖山山土的管业执照。该执照是这起讼案的关键证据。康熙五十五年，时承袭草塘司土县丞的宋遵仁曾叔祖宋昌炽，在知县蒋深任内呈请将户名宋运鸿原寄荆里十甲的山土五亩五分，拨归草里四甲纳赋，在声明四至及荆里十甲各户写立吐退等证明后，由瓮安县准给草塘司管业执照。刘秉恬查审粮册发现，康熙五十五年荆里、草里二里推收过割清楚，则山土拨归草四甲纳赋，是确有证据的。但他也同时指出，既然拨归须请领执照及写立吐退声明，则昔年寄产至荆里十甲亦必有寄土推收各据，却查无实据。并且，康熙四十、五十年的老粮册中，亦只草里四甲有宋运鸿户名，而荆里十甲并无宋姓之名。因此，宋昌炽的寄产之说并不可信。刘秉恬进一步遍查各粮册后发现，康熙五十五年该县粮赋册内，于康熙五十六年批有荆里十甲民户高阿天山土五亩五分，在现数之外，又标注有去年少完银一钱二分，仍准照上年原银全完，词甚含混。因此，他认为高阿天原系承种都挖山田亩者，虽已物故，但查阅所批土亩之数，恰好跟宋昌炽所拨之数相符。基于此，刘秉恬认为当时宋氏在当地仍颇有声势，明显是宋昌炽因请照以后无赋可交，暗将高阿天名下土赋拨去一钱二分，归入草里四甲以做实管业执照的真实性。是故，宋昌炽获得都挖山山土管业执照，是土官串通流官作弊的结果。
上述调查中指出宋昌炽将高阿天名下土赋拨去一钱二分，此处的“土赋”不可简单理解为土司的贡赋，而是指瓮安县针对山土征收的赋税。康熙《贵州通志》载平越府属亲辖、黄平州、瓮安县、余庆县、湄潭县等府州县对山土均征收赋税。其中瓮安县登载原额民土6060.91亩，荒芜民土1030.921亩，有实在成熟民土5029.989亩，原额条鞭土赋银1815.93198282两。
雍乾苗乱之际，宋昌炽借机欲占都挖山田土为宋氏私庄，引发了此后延续近五十年的讼案争端。乾隆元年，瓮安知县谢国史清查“叛苗”绝产，宋昌炽欲占都挖山“叛苗”田产为产业，遂上告争控。谢国史在没有勘查清楚的情况下，武断地将都挖山田十一亩、土五亩五分断给宋昌炽，并将余田赏给招安苗民及归为官庄招佃户耕种。乾隆八年，宋昌炽之子宋承佑控告佃户抗租。知县高善祥以归入官庄的是“叛苗”的田产，并不包括山土，断令官庄佃户十二户每年帮给宋氏土租银一两二钱。官庄十二户佃户并不认可知县的审断，随后并未向宋氏交纳土租银。
宋琏、宋遵仁父子因承袭土县丞而加入到这场讼案。乾隆二十九年（1764），宋琏承袭草塘司土县丞。乾隆三十四年（1769），宋琏因擅受滥差致使酿成命案，遭革职。两年后，宋遵仁接袭。当时宋琏父子以握有康熙五十五年的拨土执照，接续了这场控争。
随着形势的变化，从封疆大吏到州县官员逐渐不再支持草塘司宋氏的诉求。乾隆四十三年（1778），宋遵仁到云贵总督衙门呈控，经云贵总督李侍尧批示交回平越府查办。署平越府知府赵沁与委员杨焯、刘焯经踏勘、审问，审出宋氏在都挖山内的田产历年来已全数出卖，并无寸田尺土，对宋氏的诉求不予支持。宋氏见争田无望，遂以有山土管业执照为凭转而控争山土。宋氏控争山土的诉求得到了云贵总督的支持，李侍尧以宋氏山土有印照呈据，对赵沁的审断进行批驳。宋遵仁由此自鸣得意，遂赴贵州巡抚衙门呈告。此后，根据署平越府知府陈林审断，以官庄众佃户畏惧宋遵仁构讼牵累，愿意帮给银六十两寝息。对此，贵州布政使孙永清并不支持，认为宋遵仁既然是妄控又能得银寝事，恐助长宋氏嚣张的气焰，遂驳斥了陈林的审断，并要求重新议断。宋遵仁则以山土既未得、银又不给，再次到云贵总督衙门呈控，随后更在讼师傅瑶光的唆使下进京妄控。
此案经刘秉恬查明，清廷对宋遵仁父子从严治罪，将宋遵仁革职，并连同家口被发往乌鲁木齐安插。至此，草塘司土县丞亦遭停袭。清廷并对在宋姓控争都挖山田土庄业过程中办理不善的地方官及封疆大吏进行议处。其中，蒋深、谢国史、高善祥等办理不善，致使宋氏叠讼不休，难辞其咎，但因年远人亡，没有受到追责。李侍尧也因办理不善，遭议处。
基于赴黔办理该起土司控案的观察，刘秉恬意识到这些虚衔土司尽管已无管理地方村寨，但在地方社会中并不安分守己，应对这些名实不符土司的袭职旧制进行变更，以加强限制和管理。随后，刘秉恬上奏并推动了滇黔等西南各省虚衔土司改授土官的制度变革。
需要注意的是，清廷将各省虚衔土司按照原袭职衔品级改授某品土官的做法开始实施后，虚衔土司的地位虽然进一步式微，但并未彻底退出地方社会权力格局的舞台。这与虚衔土司自身的利益谋求有关，也与西南各省在边疆少数民族地区的治理考量密切相关。
四、云南土经历京控案始末及其实质
嘉庆年间云南开化府土经历所涉京控案，可以较为清晰地呈现清廷将虚衔土司按品级改授土官方案实施后，虚衔土司在地方社会权力格局中身份演变的复杂过程。
云南开化府土经历是在乾隆五十年，被改授为正八品土官并追缴印信。刘秉恬指出，云南省额设的156员文武土司，内共有22员土司均无管理地方，应按照品级改授，俱换给几品土官号纸。包括姚州土州同1员，丽江府土通判、鹤庆州土通判等2员，开化府土经历1员，楚雄县土县丞1员，定远县土主簿1员，禄丰县南平关土巡检、罗次县炼象关土巡检、邓川州青索鼻土巡检、鹤庆州观音山土巡检、镇南州阿雄关土巡检、镇南州镇南关土巡检、广通县回蹬关土巡检、广通县沙兵旧土巡检等8员，鹤庆州在城土驿丞、鹤庆州观音山土驿丞等2员，元江州在城土千总二员、元江州元丰等土把总、元江州永丰里土千总、元江州儒林里土千总等5员，永善县桧溪土千户1员。刘秉恬还特别指出，开化府土经历和永善县桧溪土千户等2员曾领有印信，应咨销并换给号纸，其余20员则都是按品级改授并换给几品土官号纸。
从后续的历史演进来看，清廷对于这些虚衔土司的管理并未如制度设计的那般做到整齐划一，部分无管理村寨的土司并未改授为相应等级的土官。以刘秉恬特别指出的开化府土经历为例，道光《开化府志》记载称，开化府土经历于乾隆五十年改为正八品，并于嘉庆元年缴还印信。民国《续修文山县志》则称，光绪九年（1883）周如桂详请承袭，另领部颁铜质篆文印信一颗，内容为“世袭云南开化府土经历司”。光绪十一年（1885），吏部议准了周如桂承袭。
上述情形说明，开化府土经历可能并不归属于无管理地方的虚衔土司。开化府土经历是改土归流后新设的土官。据载，康熙十二年（1673），开化周应龙随吴三桂反清，被授伪守备。康熙十九年（1680），周应龙率兵丁投诚，被授以总兵札符，后随清军至黄草坝等地平反，屡立战功。康熙二十二年（1683），地方督抚会议，于议叙土司不宜加以武职等事案内具题，将周应龙改授开化府世袭土经历，辖十五寨，额粮87石。
开化府土经历的设立，是改土归流后开化府“流土并治”格局的延续。康熙六年（1667），清政府在平定王朔等土司叛乱后，将教化三部、王弄、安南三个长官司地改土归流，设开化府隶属云南布政司进行治理，并在当地直接推行里甲制度，形成了“府治里甲”的特殊政治地理格局。有论者指出，康熙年间对开化府内土司的改流是云南省清代改土归流的开始，较为成功，但改流后开化府在一定程度上还保留着土司制度的残余，流官统辖下的开化府里甲编排基本上是以此前的土司区为划分基础，仅名称不同而已，基层统治权也仍掌握在土司手中。
开化府土经历改授职衔、缴还印信的过程是逐步进行的，并且在缴还印信后又重新获颁了钤记。从上述记载可以看到，经刘秉恬的调查和奏请，开化府土经历确实在乾隆五十年被改授为正八品土官，并在十年后缴还了权力象征的印信，但在数十年后又重新获颁印信。开化府土经历周尚德病故后，嘉庆元年经云贵总督勒保等核查，题请由周尚德嫡长子周绍宗承袭。勒保的题请中提到，开化府土经历在此前土司分别给衔的清查中，经查明并无管理村寨的职责，无须印信，被改为正八品土官，并声明袭替时将印信咨缴。但综观整个历史演变的过程，开化府土经历在地方社会中的身份与地位，并不能简单以失去土地人民的虚衔土司来定位和加以认知。
嘉庆十三年（1808），开化府文山县民户刘灿赴都察院呈控土经历周绍宗等侵占田产、冒收租银一案，可以较为详细地说明该土官在地方社会中的身份、地位。同时，该案还反映了改土归流以来州县民户对于虚衔土司的冲击，以及不同时期的州县流官对于虚衔土司的身份认知存在差异与变化。以下简要介绍该案的主要内容。
刘灿所控土官周绍宗侵占的田产，涉及到当地名为“公庄”与“私庄”的两种不同类型土地。所谓“公庄”，有别于内地州县归公的“官庄”；公庄由土官招徕垦种，公庄内土地为夷民己业，可由夷民自行出卖。公庄内夷民除交纳额粮和条丁银给土官转交流官外，需另外向土官交纳地租。简言之，公庄内的夷民与土官之间并非佃户和地主的关系。所谓“私庄”，则是土官自行开垦和招佃耕种的田产。显然，私庄内的夷民只是土官的佃户，并未取得耕种土地的业权。
开化府土经历每年可从公庄土地内获得大量的地租银。据载，周应龙获授土经历世职后，在开化府属三板桥半甲地方招徕夷民垦种田亩，分为三板桥等十四寨，每寨有夷民八九户至十余户，每年共纳秋粮87.728石，合条丁银79.488两，在康熙三十三年粮册中记载有案。上述十四寨所开垦的田亩，因是土经历招徕拨种、开垦成熟，该处所有应纳的银米是由土官催收并交地方流官完收。此外，因该土官并无廉俸，上述各寨夷民在应纳的额粮外另交给土经历地租，以资办公。最初，地方流官与土官均未对地租议定额数。各寨夷民可将其所开垦领种的田亩自由出卖，与己业无异。在云南地方官员看来，这是因地制宜、体恤土官、安辑夷民的做法。因此，当地夷民将这部分开垦领种的田地，定名为“公庄”。这部分田地也有别于内地州县归公的官庄。乾隆二年（1737），因夷民控告土官浮收、苛敛，经文山县知县曹国弼审断，判定上述十四寨夷民秋粮自行赴县完纳，而条丁银仍由土官催收、转交。同时，议定夷民每交纳秋粮一石，需另交土官地租一石六斗，每石折银二两。拢共夷民应交地租银280余两，除土官代纳条丁银79两零外，余银200余两作为土官养赡和办理团练的资本。
此外，开化府土经历负责催征里甲钱粮的职责是接替被禁革的里长而实施的。聂迅指出，从方志记载可见，开化府设八里以后，各里皆以土司苗裔催征该里钱粮赴府完纳。从档案可见，康熙四十八年开化府曾将催粮滋累的里长禁革，此后开化府土经历被赋予催征该里钱粮的职责。这说明，改土归流后，清廷拟在开化府按照内地州县基层社会组织和赋税征收机制实施治理的进程并不顺利，名义上的里甲制度，其实质是里甲制度的外壳嵌套着土司制度的内核。
开化府土经历从雍正七年开始陆续通过自行垦种、招佃耕种的方式，获得小木克等十五寨的田产。包括了从雍正七年至乾隆年间袭职的土官周天爵等先后垦种了小木克、老安、怒起、拖白、小凹补、岔河等六寨，又垦种小新寨等九寨招佃耕种。其中，小木克、老安、怒起三寨，周天爵以己名和家人李周、杨得保的名字报明升科，纳粮七升一合。此后，又有陆续开垦的山头地角以及成段未报明升科的地亩。而拖白、小凹补、岔河等三寨垦出的田亩，匿未升科，是将公庄内的路马、黑凹补、矣乃结三寨的钱粮内划出粮二石五斗，飞洒入该三寨完纳。再小新寨等九寨是周氏土官及用家人名字先后报粮请照，但土官在这九个寨子内每寨只有田一二分不等，并非全寨均已开垦。需要说明的是，周氏土官没有将位于山头地角的垦熟田亩进行纳粮升科，是符合当时的制度规定的。
正是存在上述土官对“公庄”和“私庄”两种不同土地类别的权力差异，致使私庄内的夷民通过控告诉求获得耕种田产的产权。乾隆五十年，云南清查虚衔土司并改授土官的制度变革，一定程度上使得文山县历任知县在应对佃户控告土官诉求谋产的态度发生了变化。
据载，乾隆四十二年（1777），周氏土官的佃户高布汉等心生觊觎，捏称私庄小木克等六寨田亩是在公庄三板桥等十四寨内，是土官额外占收租谷，呈请断归公庄，自行交纳钱粮。经文山县查审，审明小木克等六寨的田产是土官陆续开垦，并不在公庄之内，无占收情弊，断令高布汉等佃户照旧向土官交纳地租。
乾隆五十二年（1787），又有夷民高练等翻控，时任文山县知县屠述濂则一定程度上支持了佃户的诉求。屠述濂认为土官周应龙只有世职土经历职衔，并未蒙恩赏土地、亦没有经管地方的职责，因此禀请查明田土的实际情形：如果小木克等六寨的田土是夷民祖业，应听民自纳粮赴；如果是土官世业，方可令其招佃收租。屠述濂并指出，曹国弼令夷民既纳粮赋又格外交租实属偏枯，应令公庄夷民粮赋各归各户自行完纳。屠述濂的这一审断，无疑支持了各寨佃户。因此，此后讼端纷起。后续讼案，经地方督抚饬委广南府知府翁元圻查审，结果并不支持屠述濂的审断，而是仍令三板桥等十四寨公庄向土官交纳地租，小木克等六寨私庄则令减数交租。
然而，此后京控案的发生使得这起争端的审断再次发生了变化。高练等翻控暂息后不久，复有佃种私庄的老安寨人刘灿，以小木克、老安、怒起三寨都在三板桥该土官所管地界以内，拖白、小凹补、岔河三寨亦完纳公庄钱粮，即以小木克等六寨亦属公庄，图谋争占，除自身抗不交租外，更唆使小木克等六寨戴布双等佃户不必完租，并复行争告。嘉庆十二年（1807），由云贵总督伯麟和云南巡抚永保委令迤东道吴民秉前往勘审，查出是刘灿主使抗租，并请缉拿刘灿到案究办。刘灿眼见在滇控告无望，遂进京赴都察院呈控。经都察院奏报后，嘉庆皇帝谕令将刘灿解回滇省，并令云南巡抚永保审办此案。因永保续奉谕旨另外办理贵州的京控案件，滇省刘灿京控案由云贵总督伯麟审办。
后续该案审结的关键，是伯麟认定开化府土经历并非无管理地方村寨职责的虚衔土司，将三板桥公庄等同于土官的领地。伯麟指出，周绍宗承袭土经历世职，本有分管三板桥半甲地方，其袭职号纸内载有地方四至可作为凭证，而屠述濂认为周氏土官并无经管地方之责、粮归各户自纳是臆断。伯麟的意见，不仅是驳斥了屠述濂的审断，同时也是推翻了前述云贵总督刘秉恬关于清查出云南尤其是开化府土经历是虚衔土司的结论，该案至此寝息。这也解释了光绪初年清廷俞允周如桂承袭开化府土经历，并重新颁给印信的合理性。
五、结语
综上，清中期的这次虚衔土司按品级改授土官改革，实际上是对明代以来改土归流地区存留土司名实不符情形的一次全面整顿。从清查和改授的情况来看，这一次整顿主要涉及的是品级较低的土司。因此，这也就造成了研究者认为这次虚衔土司改授土官的品秩设置存在诸多缺项的结果，但不宜据此认定清政府的这次改革缺乏系统性和全面性的考量。
综观土司制度与王朝国家边疆治理的演进关系，清中期虚衔土司按照品级改授土官，体现了清政府进一步削弱土司势力以加强在边疆地区直接统治的趋势。客观而言，“土流并治”是土司制度推行过程中的常态，即便改土归流也不是对“土流并治”管理模式的完全否定。王朝国家在边疆民族地区的这一治理逻辑，事实上为虚衔土司出现并得以长期延续提供了制度土壤。不仅如此，有清一代，西南各省为有效推进在边疆民族地区的治理效果，还曾按照绿营职衔设置土守备、土千总、土把总等土弁协助地方流官实施治理。这些土弁绝大多数都是未经中央政府批准而由地方流官擅自设立的。这些虚衔土司与土弁等土职，都曾在一定的阶段内推进了边疆民族地区融入大一统中国的历程。但是，清廷对虚衔土司与土弁等土职的制度限制，客观上也制约了虚衔土司发挥积极作用，而不可避免地出现了各种陋弊。因此，清廷从制度规范上加强对这些土职的管理及改革，也呈现了王朝国家积极推进边疆民族地区治理的复杂进程。
