温春来｜传统时期西南边疆地区的国家治理

来源：《台湾历史研究》2026年第1期，注释从略
作者：温春来，中山大学历史人类学研究中心暨历史学系教授 
      

   传统中国国家治理的根本目标是在复杂的社会动态中持续构建良好的中央与地方、官府与人民的关系，使王朝能够稳定地存续。具体体现于三个方面：第一，汲取资源。主要是保证赋役的顺利征派，这是国家维系的物质基础。第二，维持社会稳定。各种形式的动乱固然要予以制止并镇压，平常百姓的冲突同样须参与调解乃至裁决，由此产生了形形色色的诉讼活动。第三，意识形态教化。自上而下传播一套主流思想，让百姓以及各级官员相信既有的政治秩序与制度安排是正当的、合理的。这会正面促进上面第一、第二方面的实践。 

一、领地国家与编户国家：一个理想模型 

   历史时期西南边疆地区的国家治理在上述三个方面均有显著特色。这可以从世界历史的视域来审视此问题。国家的维系，有赖于资源的汲取。资源汲取的方式，对应着不同的国家治理模式。传统时期，受制于落后的交通与信息技术、财政规模以及文化传统，由国家统一登记人口与财产并据此征税派差殊为不易。西方中世纪的众多封建国家，大体上均属“领地国家”(domain-state)，君主主要依赖自身的领地生活，难以汲取、动员本国疆域范围内各种物资与社会资源。例如中世纪的法国君主从未对全国各地实施过有效管理，其控制区通常被称为“王领”或“王田”，这是法王收入的主要来源，所谓“国家财政”，其实就是“王室财政”。当这些欧洲封建国家因为军费等压力向国王领地之外去寻求额外收入时，“领地国家”就逐渐转型为“税收国家”(tax-state)。但没有人自愿增加税负，国家只得付出某种政治代价来换取纳税人的合作，即建立代议制机构来和纳税人代表讨价还价。同欧洲相似，中世纪的日本君主，也拥有领地，当时的国家财政，一般指君主自家领地的收入，或者君主以特权获得的一部分间接税收。莫卧儿帝国时期的印度，君主的大宗收入同样来自王室领地，领地周边是君主难以真正控制的封建庄园。希克斯指出，莫卧儿帝国的这种格局，在中世纪的欧洲相当普遍，而且在17—18世纪以几乎完全一样的形式重现于日本。 
   “领地国家”与“税收国家”这对概念源于西方历史经验。在中国的历史语境中，可以把与领地国家相对者称为“编户（齐民）国家”。如果视西周为领地国家的话，经过春秋战国的分裂而继起的大一统中国并非税收国家，而是编户国家，即中央通过自上而下设置的统一的官僚机构来统治全国，对疆域内的人口与土地进行系统登记，这样，统治者能够经由编户体系在全国范围内利用赋税、劳役、市场等方式汲取资源。 
   可以将上述事实进一步抽象化为一个描述中央与地方、国家与百姓关系的理想模型（如图1）：这个模型是一个光谱，箭框中的黑点表示受国家管理的人口。光谱的A端是纯粹的领地国家，中央（君主）有直辖地（领地），直接掌控、管理这块地域上的人口与土地。领地之外分封给若干宗室或功臣，中央对封地内的人口与土地既不掌握也不控制，受封者世袭管理这些资源并对中央承担一定义务（如从征、缴税等）。光谱的Z端是纯粹的编户国家，中央（君主）通过统一的官僚机构登记并管理全国人口、土地与财产。两个极端之间则是夹杂着领地国家与编户国家性质的混合体，这就是实际生活中存在的国家。领地与编户两种性质的比例，决定了某个国家在光谱中的位置，越接近A端，领地国家的性质越强，反之，则是编户国家的性质更强。当然，古代国家中通常还存在大量独立于中央与地方政府管理之外的人群，模型中用箭头框外的点来表示，箭框边线上的黑点表示那些介于国家管理与逃离国家管理之间的人口。斯科特（James C. Scott）指出，进入现代社会后，逃离国家的空间就逐渐消失了。 
   
   相对于现代国家，传统中国编户的广泛性与准确性还比较粗糙，这只要从当时不大可靠的人口与土地数据以及诸多脱籍人口即可看出。但这样一个庞大国家，竟然是通过编户对臣民进行直接管辖，已堪称人类历史上的一大奇迹。我们讲到中国历史的主要特点时，常常强调中华文明未曾中断，其实，自秦汉以降就实行编户齐民统治也是非常值得注意的方面。我们可以将秦汉王朝与罗马帝国、波斯帝国做一比较。能够在全国范围汲取资源的罗马帝国，远较欧洲中世纪的诸多封建国家接近Z端，但罗马仍然不是一个由中央直接管理的“大国家”，中央从未有直接控制国民的企图，而是将大量维持秩序、征收税款之类的关键行政责任，交给半自治的地方政府，特别是交给那些主导政府的地方贵胄。应税财产通常由地方贵胄估值且许多税收都被他们占为己有，国家收入的一大部分取自贸易中心或源自国家直接掌控的地域。而同时期的汉朝，官员人数是罗马帝国的10倍以上，针对广泛人群的人头税更为普遍，财政机构以正规国家官僚机构的方式运作，从而能更深入地介入地方事务。波斯帝国的官僚体系大体上只到行省一级，远未深入到下面的城市与共同体。虽然行省总督的权力来自国王并受其监督，但在自己的辖区内享有很大的独立性和权力，对外交往基本自主，许多总督之职甚至是世袭，波斯大王对他们的控制有限。而总督的权威也只到总督府为止，他们对下面的地方共同体的掌控非常松散。综上，我们完全有理由将传统中国视为古代最接近Z端的准编户国家。 

二、两种国家治理模式并存 

   如果把西南等边疆地区考虑进来，可以说传统中国的治理模式以编户国家体制为主体，同时又容纳了领地国家体制，是两种国家治理模式并存的状态。这既是彼时落后的技术手段所制约的结果，也与西南的自身传统相关。 
   当传统中国编户国家体系扩展到西南地区时，遭遇到明显障碍。首先，崇山峻岭形成交通阻碍。传统时期的官员数量过少，难以深入山区传达并推行政令，如用军事征服，得克服重重天险，成本巨大，即便暂告成功，也会因后勤保障困难而不能长期大规模驻军保护战果。其次，语言与文化隔膜。西南地区以非汉人群为主体，与外来官员之间语言不通，互不理解。再次，很难让当地百姓缴税服役。明王朝曾将贵州一些土司地区的百姓籍为编户，但难以动员他们应役。于是，官府让他们缴钱（银）代役，另行雇人服役。结果代役钱征收不到，役又不可能不完成，大量卫所士兵就此成为无偿为驿传服务的苦力。最后，税收有限，不敷行政成本与军费。直接管理当地百姓需要设立一整套流官机构，驻扎军队，修筑城墙、衙门、学校，维持治安，各种花费巨大。将民众籍为编户固然可以开辟税源从而抵补开销，但西南以山地为主，在玉米、土豆等美洲作物传入之前耕种价值不大，所增税收有限，直接管理可能是得不偿失。 
   为了克服这些困难，中央王朝富有智慧地利用了西南自身的社会结构与文化传统，创造了不同于内地的治理模式。西汉时期，曾亲历巴郡、蜀郡、邛、笮、昆明等地的司马迁敏锐地注意到，在西南辽阔地域繁衍生息着的众多不同人群，可以分为两大类：一类比较松散，缺乏制度化、阶层化的权力架构，人们居无定所，“随畜迁徙，毋常处，毋君长，地方可数千里”；另一类有某种政权形式，存在较大聚落与君长统治，这类君长之数量“以百数”，可见许多君长所辖地域与人群的规模并不大，而夜郎、滇等君长国的势力则相当可观。不少君长国的统治中心位于山区，也不依赖谷物。因此笔者不同意斯科特简单将西南划入Zomia(逃离国家之地），并认为他夸大了谷物对国家形成的意义。有君长无君长两种社会并存状态，在西南历史之河中长期绵延。自汉迄清，尽管王朝能直接控制的西南地域日益广阔，但2000余年间，这种局面仍然在不同程度上存在。 
   当王朝力量深入西南时，鉴于直接管理的困难与成本巨大，如果当地存在某种地方性政权或准地方性政权，最好就是承认首领的权力，将他们置于国家行政系统中，通过他们来管理当地百姓。他们对中央有进贡、纳税、从征等义务，但他们所辖的人口与土地中央并不直接管控。这就是古代西南羁縻制度、土司制度的实质。也可以说，这是一种“领地国家”模式。实行编户体制的广阔内地都是皇帝的领地，而朝廷对包括西南在内的许多边疆地区的百姓则是间接治理。 
   汉武帝派大军进入西南后，设置了犍为、牂牁、益州等郡，但仍然不得不保留了众多君长，甚至封滇、夜郎为王。后来夜郎王兴反叛，可以胁迫22邑一起行动，可见其权势仍然很大。蜀汉建兴三年（225），诸葛亮平定南中，决定不设官直接治理，而是“即其（指南中）渠帅而用之”，这样可以“不留兵，不运粮”，以极低的代价实现“纲纪粗定，夷、汉粗安”。唐朝在包括西南在内的诸多边疆地区设置“羁縻”府州，在不改变当地传统的社会结构与统治模式的前提下，建立了对中央的隶属关系。宋朝对经营西南的态度非常消极，对该区域的控驭更为松散。当元朝进入西南时，倚仗横扫六合的武力，原拟将西南族类尽收“版图”，广泛实行郡县制，但因抵抗甚烈，又改而承诺，那些君长、酋长们只要投诚归附，即可维持原有的统治权力，土司制度由此建立。明中期任职广西的著名将领沈希仪指出，将“猺獞”分隶于附近之土官，“以国家之力制土官，以土官之力制猺獞”是最好的方式。与他同时的王阳明同样认为，因为文化隔膜，难以用内地之法对“蛮夷”进行直接管理。 近200年后，康熙皇帝也表达了类似看法，他指出：“土司种类最繁，风俗各异，自古王法不能绳。若以内地民情治之，断不能行。” 
   朝廷从本意上，自然倾向于直接统治。所以一旦条件成熟（如汉人大量移入、土著汉化程度加深等），朝廷就可能将某些土司地区的部分或全部人群籍为编户甚至进行改土归流。但通过官僚机构直接、全面治理地方社会这一在内地都未能完全克服的困难，在边远民族地区更是难以通过取消土司来解决。所以通常的情况是，革去了大土司，建立了流官机构，但却保留甚至新设一些小土司，以致在同一地域范围内，流、土官员并存，甚至明文规定双方的职责与权利，在云南边疆，就形成了引人注目的土流并治带。所以改土归流，往往并非完全废止土司和土官机构。或者在制度上虽已无土官，但实际上却在很大程度上容忍过去土司政权中的一些权力享有者继续在地方事务中发挥作用。 
   综上可见，不应把西南君长传统简单理解为王朝拓展大一统秩序的障碍，某些君长的权威固然能聚集起强大的反叛力量，但在总体上他们助推了王朝秩序的落地。 
   西南还有一类缺乏制度化、阶层化的权力架构的地区，王朝在此建立统治秩序更为不易。除了有君长地区面临的那些共同的治理难题外，无君长地区还有更特殊的管理困难：首先，这里的人群较为散漫，没有被统治的习惯，更难适应官方治理。其次，他们当中没有具备广泛权力与权威的首领，这意味着缺乏能代表他们与官方沟通的代理人。而同一群桀骜不驯的人打交道，远比同一个能有效统治众多人群的代理人打交道艰难，成本也要高出许多。因此，西南的许多这类地区，进入王朝秩序的时间都比较晚，有些甚至到民国时期尚游离在政府的管控之外。 
   当王朝进入那些地形复杂、交通艰险的无君长传统之地时，挑选并扶植一个或若干个代理人，提升他们在地方的权威，授予他们相当的权限，成为一种可行的选择。例如在黔东南地区，清雍正年间开辟苗疆后，地方官员不得不倚重熟悉苗情、能懂苗语的通事人员，给予他们土外委、土千总、土把总等头衔，赋予他们一定的权限，协助官府的施政。 
   这类王朝在无君长地区扶植起来的代理人，往往只是管理一小块地域中的某方面的事务。尽管他们也常以土司自居，或被苗民视为土司，但他们通常未获得朝廷层面的正式授权与任命，更没有印信、号纸之类代表着朝廷认可的文件，也没有自己的领地，甚至没有被授予征粮与处理命盗案件的权力。这些地区的百姓，许多也属于国家的编户齐民，直接向国家缴税应役。所以，这些代理人中许多并没有自己的辖地与属民，他们的权势甚至弱小到类似于内地的胥吏。反过来也可以说，因为内地的胥吏往往是以世袭的方式垄断着地方社会簿书制定、刑名、钱谷征收等方面的某些权力，所以胥吏带有封建的性质，正如宋人叶适所言“今天下官无封建而吏有封建”。这是与传统时期正式官僚机构规模过小因而难以全面管理地方相关的。可见，土司制度与内地以编户齐民为核心的流官制度虽存在较大差异，但也不无共通之处。相对于那些有君长地区得到朝廷正式任命、属民众多、辖地广阔的真正土司，王朝在无君长地区扶植代理人治理的方式，并未体现出多少“领地国家”的性质。 

三、国家治理目标在西南地区的体现 

   以上述分析为基础，可以对本文开始提出的传统中国国家治理的三个目标如何体现于西南地区做一个简要总结。因为材料限制，我们了解较多的是元明之后的情况。 
   第一，汲取资源。在有君长地区，当国家秩序拓展至此时，诸多平坝地区与交通要道可能会直接设立郡县、卫所，以编户齐民的方式进行治理，但许多区域得依靠原有地方首领来管理，元明清时期，这类地方首领被任命为土司。土司对朝廷有进贡、缴税、从征等义务，但在多大程度上使他们尽这些义务要看朝廷的控驭能力，呈现动态变化。而他们辖地的土地与人群，朝廷并不掌握。不过，一旦条件成熟，朝廷可能会逐步弱化土司的权势，不断将其辖区的人口纳入编户甚至改土归流。而无君长地区一旦被纳入王朝秩序后，诸多人群会成为国家的编户齐民，但官府有时会挑选并扶植若干个代理人，提升他们在地方的权威，授予他们相当的权限，让他们协助官方征税派役。 
   第二，维持社会稳定。先看有君长地区，与“领地国家”式的治理模式相应，土司通常负责自己辖区内的一般治安事件，中央王朝不大干预土司地区的社会秩序。只有当土司之间或土司内部出现较大规模的武装冲突时，朝廷才会积极介入。但这并非僵化原则，而是因地因时因人而呈现动态变化。当朝廷无力勒紧控驭某土司的缰绳或改土归流时，就会对该土司的内部管理听之任之不作表态，反之，则会关注土司是否为非作歹或欺压“夷民”。这也与皇帝、官员们的个人情感与态度相关。对是否应当对某土司采取强硬措施的看法有异，对同一件事就会得出截然不同的判断。例如明隆庆年间，贵州水西土官安国亨与其堂侄安智起兵仇杀，巡抚欲召集双方调解，但安国亨拒不出见，巡抚以叛逆奏闻朝廷并欲发兵征剿。大学士高拱则持不同意见，认为“犯朝廷”才叫“叛逆”，“夷族自相残杀”是其内部之事，并非叛逆；安国亨不听命令出见巡抚，也只是“违拗”，同样与叛逆无关。又如康熙皇帝比较坚持“苗蛮”与“民”不同，倾向于以土司专管之，所以在其统治期间，朝廷对土司的负面评价较少，当滇川黔的督抚等高官以土司拒命为由请予征讨时，康熙反而认为是地方高官贪慕土司财富。与乃父相反，雍正皇帝在西南积极进取，欲大规模改土归流，所以土司的形象突然变得糟糕，过去也存在但却无人注意的“苛派属民”“剽掠行旅”等劣迹通通曝光，雍正皇帝也以“汉土民人皆朕赤子”的高姿态，指示征剿土司，解救水火之中的边地穷民。 
   值得注意的是，改土归流之初，尽管设置了流官机构，但许多非汉人群对官府仍然陌生，所以官府可能仍然需要容许一些在过去土司政权中的掌权者（土目等）在地方社会控制中继续发挥作用，赋役征派、勾摄犯人等事务，往往需通过土目们去办理。但普通土民会逐渐认识到新的制度及其权威——从各级官府直至皇帝——的存在，他们会借助新的制度向土目的固有权威挑战。 
   许多无君长地区纳入王朝秩序或某些土司地区改土归流后，朝廷可能会在很大程度上尊重当地深厚且独特的民族文化与传统习惯法，暂不强制推行内地法律体系，清代黔东南、湘西地区的“苗例”，就是这一原则的体现。有的地区虽然没有实行“苗例”，但在法律实践中会有变通，清代曾经对“土酋猺猓”犯罪实行“宽恤”政策，如犯徒流军遣等罪，援照古例免予发遣，改为枷责完结。原因是“苗猓与内地民人语言不通，服食各殊，实徒实流恐断其谋生之路”。 
   第三，意识形态教化。土官等上层统治者必须经常和官府乃至皇帝打交道，朝廷对他们的教化要求比较严格，甚至以习礼受教作为授权他们统治当地的条件。许多土官为了显示忠诚，同时也为了同汉官接触的方便，也积极派子弟入学。明初，云南还有许多土官“不识中国文字”，“遇有奏报，不谙礼体”，随着时间推移，土官通汉语、识汉字、懂礼仪的情况越来越普遍，有些土司甚至能写流畅典雅的诗文，对内地的思想风气与学术潮流亦有相当了解。 
   相对于土官，普通土民没有直接为王朝纳粮当差，其名字、籍贯以及人丁事产在官方册籍中缺载，因此他们既没有入儒学、考科举的根据与权利，也没有这种必要，所以王朝的礼仪与意识形态对他们的影响有限。朝廷当然希望正统儒家思想能深入土司社会，洪武二十八年（1395）曾诏令诸土司皆立儒学，一些积极有为的地方官员也以明初曾诏令天下立社学为由，要求一些土司地区也立建社学，令“土官、土舍、目把子弟及夷民子弟悉入社学”，但许多土官并未积极响应，甚至有土官严禁属民接受汉文教育。 
   在改土归流之地与纳入王朝秩序的无君长之地，主要由流官体制治理，推行儒学教育与教化是对官员的政绩要求，他们致力于此的动力较大。而当地百姓成为国家编户齐民后获得了读书应举的资格，且需要与越来越多的内地移民打交道，学习汉文的动机亦远较此前为强。一些少数民族家族在读书应举方面甚至比周边的汉人还要成功，由此确立了在地方社会中的优势地位。随着儒学教育的推广，在新的制度下具有更多意识形态“正统性”的绅士阶层开始成长起来，对旧有的文化传统与社会结构造成了巨大冲击。在此过程中，越来越多的人群将自己的祖源地与内地拉上了关系，身份认同上也强调自己的汉人根源。 
   总体上看，中央王朝对西南的经营充满曲折、反复与断裂，并非一个统治越来越深入的线性过程。两汉时期，中央对西南的治理达到了前所未有的高度，此后相当长一段时间，不但没有持续推进，甚至大幅倒退，到宋代更是在很大程度上置之不理，元代重新致力西南，明清两朝接踵推进，西南的国家整合程度终于远超两汉，在国家对西南的治理越来越深入的同时，当地民众对国家的认同感也越来越强化。