书讯｜温春来作序推荐，张楠林著《节制型财政的限度：清朝军马保障体制研究》出版

清王朝财政支出的逻辑与困境

温春来

近年来，我们这一群致力于“新经济史”研究的学人，无论是在盐业、矿业，还是在赋役制度的研究上，都有一个共同的学术追求，即尝试从具体的“食货”门类切入，透过那些零散、琐碎的制度条文与钱粮数字，考察相关主体行为的深层机制，重新解释传统中国经济体系的性质、王朝国家的治理逻辑。

楠林博士的这部《节制型财政的限度：清朝军马保障体制研究》，正是这一学术理路下的最新力作。明人杨一清曾言：“国之大事，莫急于兵；兵之大要，莫先于马。”在传统农业国家的军事体系中，马匹不仅是克敌制胜之关键工具，更是维系辽阔疆域统治、保障信息与物资流转的核心支柱。然而，长期以来，学界对清代军事史的研究，多聚焦于战役过程、兵制沿革或八旗绿营的兴衰，对于支撑这一庞大军事机器运转的后勤保障机制，尤其是作为核心战略物资的军马供应与财政运作之间的深层关系，尚缺乏系统性的探讨。楠林独具慧心，致力于此：从清初摒弃明代弊病丛生的“官马民牧”，确立以口外蒙古地区为核心的供应体系，到清中期随着蒙古牧业衰退及财政压力增大，由“即时保障”转向折银存贮的“延迟保障”体制，再到晚清面对内忧外患时的被动适应，全书构建了一个动态且完整的历史图景。对“朋桩银”制度的剖析，揭示了清廷如何利用行政手段在官兵薪饷中建立“财政缓冲池”，以消化马匹损耗的成本。书中的诸多类似洞见，深刻揭示了清代“以税养兵”体制下的内部剥夺机制。

更为重要的是，楠林没有将目光局限于“马政”本身，而是敏锐地将其置于清代国家财政构造与治理体系的宏大视野中。这就让我这样一个熟悉清代矿政、略知盐政与钱粮征收的读者，阅读本书时常常有会心之感。下面我就从几个方面来谈谈读后体会。

1.“节制型”财政

自查尔斯·蒂利（Charles Tilly）奠定宏观理论基础、约翰•布鲁尔（John Brewer）正式提出“财政-军事国家”（Fiscal-Military State）概念，其理论范式已成为解释近代早期欧洲国家转型的重要工具。该理论认为，长期的战争压力迫使欧洲国家建立起高效的财政汲取机器和庞大的“文官-军事”复合型官僚体系，这一制度建设过程最终推动了现代主权国家（或早期现代国家）的诞生。然而，当我们把目光投向清王朝时，情况却似乎有所不同。

清朝拥有当时世界上最庞大的常备军，且在立国之初及乾隆时期进行了大规模的战争并取得胜利。但与此相应的并不是一个财政显著扩张、汲取能力更加高效的国家机器，清王朝只是通过财权集中让岁入使用更富效率。王裕华、张泰苏等学者只关注财政汲取能力，故而判定清代国家能力较弱。他们没看到的是，清朝中央通过奏销、解款拨款等制度，掌控着各省的财政，监控着各省的详细开销，并根据需要，将财政经费在各省之间灵活调配，由此提升了国家能力。各省库藏与其说是地方财政，还不如理解为中央设在各地的银库。因此朝廷可以指令、综合全国的财力去达成重大的军事、经济、政治目标。与此相反，明王朝的财权极为分散，缺乏统一的管理与核算，谁也不清楚能够动用的总岁入究竟有多少；各相关机构与部门之间争夺税源，矛盾重重，遇到需要集中财力时，则相互推诿，这使财政资源难以有效利用。清王朝通过财权中央集中与中央全面决定机制，极大改善了前代的困境，虽然不乏僵化，但相对明朝而言，财政使用水平提升明显，国家能力因之也更上一层楼。

楠林在书中提出的“节制型财政”这一核心概念同样表明，清朝的军事后勤并非追求资源动员的最大化，而是在“量入为出”的财政原则下，通过定额管理和风险分摊，维持一种低成本的稳定。这种“节制”，表面上看与儒家“不与民争利”的意识形态相关，但更应看到，在传统农业时代的技术条件限制下，在庞大疆域内增加岁入的交易成本非常高昂，节制其实是在有限的财政资源与无限的治理成本之间寻求平衡。楠林在书中指出，清朝构建的是一种“财政-维序国家”，其目的是维持内部政治稳定而非对外扩张。这一判断颇具洞察力。除“马政”外，清代的“铜政”、“盐政”以及税粮征收，其最终指向都不是经济利润的最大化，而是政治秩序的稳固。甚至可以说，清代的经济制度，本质上是其政治制度的延伸。

2.“风险下沉”机制

清代建立“节制型”的军事后勤与财政体制，力图将政府的刚性支出压制在理想的最低状态。然而，这种“量入为出”的最低设定往往难以应对庞大且常态化的国家需求。为了维持国家机器的正常运转，清王朝在实践中演化出了一套“风险下沉”机制，这是楠林在本书中提出的最重要论断之一。他发现，在军马保障领域，清朝中央财政并不全额承担马匹的买补费用，而是建立了一套“朋桩银”制度（包含“赔桩”与“朋扣”）。所谓“赔桩”，是指马匹若在某个年限内倒毙，士兵和本管军官必须按比例分摊赔偿；“朋扣”则是每月固定从各级官兵的饷银中扣除一部分，存贮为购马公费。这意味着，马匹作为一种高价值、易损耗的活体战略物资，其生老病死、水土不服等自然风险以及战争中的巨大损耗风险，并未由国家财政完全兜底，而是被层层下沉，最终转嫁并分摊到了领着微薄饷银的基层官兵身上。这种“风险下沉”机制，实质上是清代高度集权财政下的一种自我保护策略。它通过在体制内部建立起无数个微小的“财政缓冲池”，消化了巨大的财政不确定性，从而确保了中央财政的安全与稳定。

“风险下沉”是与定额制度紧密联系在一起的，清王朝试图基于理想化的最低成本将某项支出固定于某个额度，实际情况当然不会那么“理想”，预算往往不敷开销。面对经费缺口，朝廷通常不会因此修改预算以符合实情——这会导致财政规模的扩大——而是利用行政力量让相关当事人消化这额外的负担。楠林所论述的军马买补机制深刻体现了这一点。我在矿业中也发现了类似情况，清王朝知道官办矿业的腐败与低效无法解决，于是放手让百姓开矿，但对铜、铅、锌等产品，矿民除缴税外，剩余产品的部分或全部还得按官价卖给国家。起初，矿民尚可获利，但随着开采日久，矿硐日深，抽排地下水日益艰难，加之周边薪木砍伐殆尽导致燃料运输距离越来越远，凡此种种，成本必然递增。但朝廷给定的收购官价本来就远低于市场价，且极度僵化，不能随着成本变化而增加，这就导致矿民非但不能获利，甚至还出现亏损。这与绿营士兵被迫承担超额死马的赔补，在本质上是完全相同的。

有意思的是，朝廷将通过税收和低价收购所获得的铜、铅等矿产品，进行内部有偿调拨分配，较收购价高（但仍低于市场价格），由此产生的差价利润，在清代文献中被称为“铜息”“铅息”等。这类“息”（包括铸钱产生的“铸息”等），是一种不考虑真实市场要素，通过行政力量严格限定各种原料、产品、运输、人工、管理价格后所制造出的盈余，这种盈余并不反映真实的经济运作甚至与之严重背离，我将之概念化为“行政造‘息’”，与之相对者或许可称为“市场生‘息’”。结合楠林在书中对“风险下沉”的精彩论述可以发现，清王朝正是依赖“风险下沉”与“行政造‘息’”等复合机制，在维持低水平国家财政支出的同时，勉力支撑起了一个广土众民大国的运转。

3.贡赋体制下的物资调配

作为经济史学者，我们还应关注本书所揭示的另一个面向，即清代国家是如何处理“市场”与“计划”（行政调拨）的关系的。要理解此问题，有必要引述业师刘志伟教授基于传统中国经济体系运作的经验事实而提出来的“贡赋（食货）体制”解释模型。该模型指出，主导传统中国国民经济体系的是“食货”观念而非“经济”观念，现代经济学从资源稀缺与欲望无穷的矛盾出发，试图通过专业化分工合理配置资源以实现财富增加，“食货”的出发点则非资源稀缺而是天地生财的自然财富观，因此其旨在解决的问题，不是财富增长，而是如何获取、占有、分配既有的自然财富。这样，与基于“生产—流通—分配”的一般经济史范式不同，“贡赋体制”模型致力于解释王朝获取、占有、分配资源的模式，从而揭示传统中国经济体系的性质。刘老师指出，在贡赋体制下，尽管土地与人都很重要，但核心还是对人的控制，让臣民根据自己所在区域的自然特征提供相应的实物与劳役，这成为国家的一种重要资源汲取方式，即“赋入贡棐”，但在一个领土辽阔且自然禀赋多样的国家里，完全的实物与力役无法做到对资源的有效汲取，产出的自然形态与消费的使用价值之间也存在不一致（如臣民贡献的实物不一定刚好是统治者所需），由此而产生出“懋迁有无”的方式，即借助市场来获取资源（例如让臣民将实物或力役折算成货币缴纳，统治者可以用货币去购买所需，臣民也需要出卖实物或体力获得货币以应赋役）。可见，贡赋体制内在地蕴含着对市场的需求并推动着市场的发展。中国古代“市场经济”的繁荣，并不是从生产的分工和交换出发形成的，不能孤立于贡赋体制去理解，反之，离开了市场，也无法理解贡赋体制，“赋入贡棐”与“懋迁有无”形成贡赋体制的一体两面。

那么，传统王朝在汲取资源时，为何有时偏向于行政指令的“赋入贡棐”，有时又呈现出较多市场色彩的“懋迁有无”？制约这种偏好的因素是什么？我通过比较明清国家对不同资源汲取模式的演变，曾提出物资的“重要性”与“稀缺性”是两个关键变量。清代经济体制好比一个光谱，一端是自由市场，一端是计划经济：如果统治者认为某种物资无足轻重，或重要但不稀缺（如丝绸、瓷器，甚至食盐虽具有极高财政价值但稀缺性弱于铜、铅），政府垄断程度就会偏低，像一般日常用品、农产品的交易就依赖于更纯粹的市场机制。与此相反，在清代作为货币与军器材料的铜、铅等矿产，很难同时满足官方与民间所需，因重要性与稀缺性皆高而被国家采用复杂的税费政策控制，呈现“计划经济”的特点。在其流通过程中，虽然形式上采用了“买卖”，实质仍是朝廷指令下的内部物资调拨；其产生的“息”也并非通过效率竞争获得，而是通过行政权力强行压低各项成本制造出来。

不过，在阅读楠林大著的过程中，我意识到制约王朝资源汲取偏好的，除重要性与稀缺性之外，还有一个重要变量，即安全性。有些物资未必具有极高的天然稀缺性，但因被认为关乎政权安危，同样会被国家严密管控。例如清代所有矿种中，官方控制最严者是硝、硫黄，因为二者是火药原料，是军事上的必需品，掌握在百姓手中会被统治者视为潜在威胁，故而其开采与生产端视军需而定。各营伍预算出未来几年所需之数，即令照数开采。当存储足够丰富时，即将矿厂封禁。但硝、硫黄又是日用所需，政府不能完全漠视民间需求，于是力图在严格监管之中予以满足。各府州县将本地银匠、药铺等需用硫黄查明定数，令各店铺出具乡保邻里的保结，按所需硫黄数量，先将价银缴官，采买官员购回磺斤后，分发各店铺应用。

楠林在书中对马政的论述，同样深刻地印证了这一点。相较于不可再生的铜铅矿产，马匹作为一种可以通过民间孳牧繁衍的活体物资，其绝对稀缺性并没有那么高。然而，在冷兵器时代，马匹关系到国家安全。清初统治者出于维护社会稳定的需要，将马匹与铳炮、甲胄、枪刀等军事装备等同，在内地行省严厉推行“禁革民马”制度，禁止普通百姓私自蓄养马匹。这种基于政治和军事安全考量的严苛管控，使军马的买补和调拨始终被禁锢在严格的行政等级与定额管理之中。

然而，本书第四章论述了这种高度依仗行政指令与安全防范的管控最终仍不可避免地要向市场妥协。清中期以后，随着单一的蒙古马源不足，清朝开始利用“哈萨克贸易”来补充军马；同时在西南战事频繁时期，国家也不得不采用“有偿雇用”民马的方式来解决运输难题。这些实证研究深刻地说明，即便是一个拥有强大行政动员能力的国家，在面对巨大的资源缺口与后勤压力时，也必须向市场妥协，利用商业网络来补充行政调拨的不足。然而，这种利用始终是有限度的、被动的，商业力量从未真正成为军事后勤的主角。这与同时期西方列强在战争中广泛利用私人承包商和金融市场融资形成了鲜明对比，也从根本上注定了清王朝在近代化转型中的后勤困境。

在翻阅本书的过程中，我不由得想起2019年12月那个温暖的冬日，我与黄国信教授组织了一批学者在岭南人文与风景名山西樵山“论道”，拟主编一套“古代中国的物资控制与经济运行”丛书，分别就不同时期国家如何汲取盐、茶、矿、马、瓷器、粮食、布匹等资源进行论述。彼时楠林君关于清代马政的博士学位论文已大致完成，我与国信教授看后均甚为满意，有意将其纳入出版计划。几年后我们的丛书终于推出，易名为“新经济史丛书”，而楠林的大著因获得国家社科基金后期资助，须由另外渠道付梓，令我们略感遗憾。借此序言之机，我便联系丛书的成果，谈谈对本书的认识，以求教于楠林君及各位方家。

2026年7月16日于中山大学永芳堂